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作者：胡建淼【中共中央党校（国家行政学院）一级教授】

【来信】

胡老师，《行政复议法》第23条规定了几种复议前置情形，其中“行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定”，不太好把握。请你给指导一下！谢谢！

【回信】   

根据《行政复议法》（2023）第23条规定，“行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定”，确实属于复议前置的情形。但由于立法对这一情形的表达具有一定的模糊性，导致理论界和实践部门对它的性质和范围争议不断。我们建议最高人民法院和司法部对它作出更详细的解释。

《行政复议法》（2023）第23条规定的“行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定”，渊自于1999年《行政复议法》的第30条第1款的规定。该款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《行政复议法》2009年和2017年的修正都保留了这一表达。从表述和制度设置上看，从《行政复议法》1999年的制定到2023年的修订并无变化。正因为这样，我们对这一复议前置情形的认知和解释要从《行政复议法》的历史和传统出发，不能为了扩大行政诉讼范围而对它作限缩解释，同样不能为了打造行政复议“主渠道”而对它作扩大解释。

这一复议前置的情形，最高人民法院有过两个解释。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）指出：原《行政复议法》第30条第1款规定的行政行为是指公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的具体行政行为，但不包括对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为。这里显然将“侵权”行为限缩为“确认”行为。为了进一步解释这一“确认”行为，《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）进一步指出：最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。

两个司法解释的全过程，显然是从“侵犯行为”过渡到“确认行为”，再从“确认行为”过渡到“确权行为”。由于这种“确权”不是指抽象意义上的确认，而特指在双方当事人关于自然资源所有权、使用权发生争议的情况下，由作为中间人的行政机关依法进行的“确权行为”，这实为一种具有准司法功能的“行政裁决”。虽然这种限缩性解释大大缩小了立法文字所表达的范围，但我个人认为是可以接受的。如果将这一复议前置的“情形”恢复至“侵犯已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的行政行为”，那么它不仅包括针对自然资源所有权或者使用权争议的行政裁决，而且包括一切有关自然资源所有权或者使用权处理决定，如行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政撤销、行政变更等等。

因此，所谓“行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定”，仅仅是指当事人（公民、法人或者其他组织）之间发生自然资源所有权或者使用权争议的前提下，行政机关作为主管机关依法对当事人的自然资源所有权或者使用权归属作出裁决的行政行为。这是一种具有准司法功能的行政裁决决定，而不是一种单向的行政处理决定。它建立在一种三方关系（行政机关与甲乙方当事人），而不是单纯的双方关系（行政主体与相对人）之上。这种行政裁决决定显然不包括：

1.对自然资源所有权或者使用权的登记行为；

2.撤回、撤销或变更自然资源所有权证或使用权证的行为；

3.有关使用自然资源的行政许可行为，包括不予许可、变更许可、撤回许可等；

4.对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚行为；

5.对涉及自然资源所有权或者使用权的行政强制措施和行政强制执行行为；

6.对自然资源所有权或者使用权的行政征收或行政征用行为。

最后还须补充说明的是，对于《行政复议法》第23条所规定的“行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定”中的“侵犯”和“已经依法取得”不能作狭义的理解。

这里的“侵犯”是一个主观概念而不是客观概念，即只要相对人认为行政机关的确权行为“侵犯”了其合法权益的就有权申请行政复议，至于是否真正“侵犯”其合法权益，那是由复议的结果予以解决的问题。

这里的“已经依法取得”自然资源的所有权或者使用权，既包括当事人已经领取了自然资源的所有权证或者使用权证，也包括虽未领取权属证件，但客观上当事人具有自然资源的所有权或者使用权的权益。

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